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“民告官”不再难 云南法院发挥审判职能推动行政诉讼办理
2018年07月05日 11:46:18  作者:尹瑞峰  来源:云南日报
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美编 郭金龙 制图 

  行政诉讼既是“民告官”的制度设计,也是监督促进行政机关依法行政,确保行政权规范运行的“制度笼子”。近年来,随着新《行政诉讼法》、立案登记制改革的实施,以及行政机关的积极应诉,“民告官”起诉难、见官难、胜诉难等问题已经有了很大改观。

  我省“民告官”案件立案难是否得到解决?行政机关出庭应诉情况如何?民告官案件是否减少了行政干预?6月28日,省高级人民法院召开新闻发布会,发布《2017年度云南法院行政案件司法审查报告》白皮书,并公布行政审判十大典型案例,对2017年行政案件司法审查情况进行梳理,针对行政执法、复议和应诉工作中存在的问题提出意见和建议。

  现状    行政机关败诉率和原告撤诉率“双上升”  行政机关负责人出庭应诉率连年增长

  白皮书显示,2017年,全省法院新收行政一审案件3186件,同比下降5.66%;新收行政二审案件1422件,同比上升15.05%。行政一审收案数量有所回落,但二审案件仍保持较高增长速度。

  在一审新收案件中,涉资源、城建、公安、劳动和社会保障类案件1969件,占全部一审案件的61.8%。其中,城建类案件726件,同比上升33.21%,在这类案件中又以拆迁类案件增速最高,新收308件,较上年同期增长1.25倍。

  值得关注的是,行政机关败诉率和原告撤诉率呈现“双上升”的特点。去年,全省法院审结一审行政案件2979件,判决行政机关败诉案件为488件,败诉率为16.38%,比上年增加6.97个百分点;裁定撤诉案件为661件,撤诉率为22.19%,比上年增加5.29个百分点,其中,行政机关改变原行政行为原告撤诉169件,原告主动撤诉492件。

  可喜的变化是,行政机关负责人出庭应诉率持续上升,“民告官不见官”变成“告官能见官”。2015年、2016年、2017年全省行政机关负责人出庭应诉率分别为47.97%、48.54%、62.83%。

  省高级人民法院副院长吕召介绍,2017年,全省各级法院严格执行行政机关负责人出庭应诉制度,建立庭前联络机制,发送出庭通知书,要求对不出庭情况提前作出说明,定期向人大或政府法制部门通报出庭应诉情况等,显著提升了行政机关负责人出庭应诉的比例和效果。

  比较各州市来看,行政机关负责人出庭应诉率较高的地区为玉溪市、丽江市、德宏州、铁路法院、红河州、迪庆州等,均在80%以上。全省仅昆明、昭通、保山3市行政机关负责人出庭应诉率低于50%,其中昆明仍为全省最低,但出庭应诉率已从2016年的20.13%上升至2017年的32.29%。此外,楚雄、大理、怒江、曲靖等地区增速明显。文山州还实现了州政府负责人出庭应诉“零记录”的突破。

  “越来越多的行政机关负责人出庭应诉,不但有效推动了案件的办理,极大地提升了行政审判公信力,也能够发现行政机关执法过程中存在的问题。”吕召说。

  问题    行政机关权责意识不强  违反法定程序应诉机制不完善

  此次发布的十大典型案例中,既有土地管理、建设规划、社会保障、车辆管理等传统行政管理领域,也有灾害治理、抢险救灾、收回集体土地使用权、水务等较新颖的行政管理领域。涉及的行政行为既有行政登记、行政复议、行政处罚、强制执行、不履行法定职责等传统类型案件,又有行政协议、行政审批、行政给付等新类型案件。

  在蒋某某诉蒙自市国土资源局、蒙自市城市管理综合行政执法局、蒙自市文澜镇人民政府行政强制拆除案中,蒋某某建盖的仓库未取得建设工程规划许可证,属违法建筑,依法可以限期拆除,但行政机关在行政执法过程中,未依法通知,作出决定、催告和公告,即强制拆除,在主体、程序等方面均违法,且具体执法过程中没有对物品进行清点和保全,致诉讼中行政机关承担举证不能的不利后果,于是法院判决行政机关败诉。

  综合分析去年新收案例,白皮书指出了当前行政机关在执法过程中还存在以下问题。

  权责意识不强。如接到申请后拒绝履行或者不予答复;以信访答复代替行政处理决定,混淆申请履职和信访诉求。行政处罚中超越法定幅度和执法管理领域,行政征收中超越法定职权范围作出征收补偿决定或采取行政强制执行措施。

  认定事实不清。如不严格依法收集和保存证据;作出行政行为缺乏主要证据支持;获取证据的手段不合法、程序不规范,或者对多份相互矛盾的证据随意取舍,导致向法院提交的证据不能通过司法审查。

  适用法律错误。如错引、漏引法律法规;不区分具体适用情形,概括引用法条;对自由裁量权的行使缺乏规制,对同类行为的处理结果差异较大。

  违反法定程序。如不严格按照法定程序实施行政行为,随意性较大;超期履职;未依法履行公告、催告程序;未依法保障行政相对人的陈述、申辩和申请听证权。

  行政文书制作和送达不规范。如文书中未写明法律依据、遗漏当事人等;送达后受送达人未书面签收;由无权代收人签收;随意作留置送达处理等。

  行政诉讼应诉准备工作不足和应诉机制不完善。如不按照法律规定的举证期限举证,又不提出延期举证的申请;应诉人员配备不足,专业性不强;仅委派律师出庭应诉,行政机关难以从庭审中了解自身执法应诉等方面存在的问题。

  对策    法院充分发挥审判职能加强监督  行政机关把合法性贯穿于执法全过程

  针对行政行为中普遍存在的问题,白皮书对行政机关提出了强化法制思维、加强法制队伍建设、提升标准化水平、完善内部监督、加强司法与行政良性互动等工作建议。

  发布会上,省政府法制办、省国土厅、省住建厅等11个行政执法机关的领导及法制机构负责人也围绕推进依法行政、建设法治政府提出意见建议。

  吕召表示,全省法院将充分发挥审判职能,通过准确适用法律,明确行政机关职权划分,强化对行政执法特别是市县级政府行政执法的监督,推动政府履行职责和提供公共服务,探索行政监管等新类型案件审理,推动深化简政放权和职能转变。同时,进一步推动行政纠纷多元化、多渠道化解,充分发挥行政调解和行政复议的职能作用,促进复议与诉讼有效衔接,共同协调和化解行政争议。建立执法与司法联席会议的常态化机制,充分发挥合力预防和化解行政争议的优势作用,共同创造更加公平公正的法治环境。

  “全省各级法院忠实于宪法和法律赋予的法定职责,依法履责,大胆履责,对行政机关不偏不倚,对公民合法权益依法平等保护,对行政审判监督中发现的问题敢于监督、善于监督。”省政府法制办副主任马忠华表示,行政机关依法行政是从源头上预防和减少行政争议的关键。

  马忠华认为,行政机关要将合法性贯穿于行政执法的全过程,在调查阶段,要着力在职权权限上、证据收集上、事实认定上、程序恪守上下功夫;在审核阶段,要严格把关,未经法制审核或审核不予过关的,决不能作出决定;在集体讨论决定环节,要着力在执法效果与社会效应相统一上下功夫。同时,要充分发挥行政复议、行政调解、人民调解、信访等多元化解矛盾纠纷的作用,合力促进社会和谐。

  “行政机关在执法过程中要充分保障行政相对人的合法权益。”马忠华说,在行政执法阶段,要充分保障相对人享有的陈述权、申辩权、申请回避权、要求表明执法身份等法定权益;在行政行为做出以后,要充分保障相对人的复议权、诉讼权;在行政诉讼以后,要自觉履行生效判决,切实维护公民合法权益,坚决杜绝行政机关败诉后的打击报复行为。

 记者手记

  既要出庭 还要“出声”

  近年来,随着司法体制改革和法治政府建设的深入,行政诉讼案件“民告官”难见“官”的情况得到改变,行政机关负责人出庭应诉率也随之增长。

  但是,“民告官”不能止于“能见官”,还须防止官员“出庭不出声”,导致出庭应诉流于形式、沦为“作秀”。要通过官员出庭应诉,推动案件速结,最大限度地维护当事人的合法权益,同时,查找行政机关在执法过程中存在的问题,以此倒逼行政机关依法行事、严格执法,最终达到推动依法行政和法治政府建设的目的。

  既要“能见官”,还要“能出声”,考验的是行政机关负责人的法治思维和应诉能力。因此,行政机关负责人应扛起依法行政的责任,提升法治素养,既在本职工作中依法办事,也要严格要求本单位职工把合法性贯穿于执法全过程,让行政行为经得起法律审视,从源头上预防和避免行政纠纷的发生。

  我们看到,2017年,作为省会城市的昆明,其行政机关负责人出庭应诉率为全省最低,仅为32%,远远低于德宏、迪庆等地区。按照常理,经济社会发展相对发达的地区,行政纠纷发生率更高,当地行政机关负责人更应当积极出庭应诉,这样既推动纠纷解决,又展示行政机关形象和自信。一个好消息是,从今年开始,昆明市委、市政府把行政机关负责人出庭应诉工作情况纳入全市综合目标管理考核,期待此举能切实提高出庭应诉率。

  今年以来,全国一些地方的做法获得了群众的拍手称赞。武汉市洪山区食药监局副局长因堵车迟到47分钟被法庭教育批到脸红;南通市政府今年出资150万元帮老百姓请律师,支持民告官,帮助当事人更理性、更充分地参与行政诉讼。行政机关负责人受到严厉的法庭教育,彰显的是法律面前人人平等,而政府出钱支持“民告官”,则展示了当地政府依法行政的自信及主动接受社会监督有错即改的正确态度。这些做法为我们实现“官”“民”平等对话、良性沟通、解决纠纷作了很好的示范,值得好好学习和探索。

   记者  尹瑞峰

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