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法学专家详解监察法 监察法开启法治反腐新时代
2018年05月16日 10:14:24  作者:郑玉明  龙琼燕  来源:云南法制报
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  3月20日,十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》,确立国家监察委员会是最高监察机关。标志着我国朝着建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制迈出重要一步,将真正实现监察全覆盖,监督无死角。

  一段时间以来,我省多个州市、县市区均办理了各地留置的第一案,那么监察机关的留置措施和之前的“双规”有什么区别,留置取代“双规”意味着什么?
 
  5月11日,根据云南省监察委的要求,云南省公安厅发布A级通缉令,对西南林业大学现任校长蒋兆岗进行通缉。监察机关的哪些措施需要公安机关的配合?
 
  监察委员会的性质?监察的内容、对象、范围?监察体制改革的意义?……本报记者邀请法学专家对监察法和监察体制改革进行解读。
 
  “12+3”项措施
 
  5月11日,根据云南省监察委的要求,云南省公安厅发布A级通缉令,对西南林业大学现任校长蒋兆岗进行通缉,引起各方关注。
 
  由监察委员会决定通缉,公安机关发布通缉令,这是监察法实施后我省发出的第一份。通缉令发出后,有人提出疑问,在我们寻常的认知中,通缉令应该是与公安机关有关的。
 
  “这是符合规定的,监察法规定监察机关有12项措施,但其实有‘12+3’项,其中12项是监察机关可以自己完成的,另外三项是需要公安机关配合的。”云南大学滇西发展研究中心主任、云南省法治政府研究院院长杨临宏教授说道。
 
  杨临宏介绍,赋予监察委员会权限和调查手段,目的是为了保证各级监察机关履行好监督、调查、处置职责,有利于监察工作规范化、法治化,保证监察工作的顺利进行。监察法规定了监察权限的种类、使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等。其中谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施由监察机关决定和实施。技术调查、限制出境、通缉等3项措施,由监察委员会审批、交由公安机关等其他机关实施。
 
  留置取代“双规”
 
  党的十九大提出,制定监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“双规”措施。
 
  杨临宏认为,这是一项重要的制度创新,是法治建设的重大进步,“留置”尽管不同于拘留、逮捕,但其限制人身自由的手段性质是无法否定的。而“限制人身自由的强制措施和处罚”,只能由法律设定。把“双规”变“留置”并明确成为法律措施,写入监察法,这有助于党纪政纪与国家法律的衔接。
 
  监察法对留置的使用条件、审批程序、场所、期限都作出了相应规定。
 
  监察法明确监察机关采取留置措施,应当集体研究决定;设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。 
 
  同时,监察法明确留置时间不得超过三个月,在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。留置比侦查羁押的期限大大缩短,留置时间还可抵刑期。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。同时,对被调查人采取留置措施后,除可能妨碍调查之外,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。
 
  范围上,监察法明确留置案件必须是重大复杂的职务犯罪,涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀的,可能毁灭、隐藏证据,可能串供或者对案件调查产生不利影响的需要留置。
 
  此外,监察法明确监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。
 
  “将‘双规’纳入法治化轨道,开启了反腐进程的全面法治化。”杨临宏说。
 
  监察法是国家基本法 监察委员会是“专责机关”
 
  现在,仍有部分人片面认为监察委员会是原来监察局和纪委的“翻版”。对此,杨临宏认为,监察法出台,监察委员会成立以后,国家的“四梁八柱”发生了变化。由原来的“一府两院”成为“一府一委两院”。
 
  监察法明确“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”,从而与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应。“这就明确了监察委员会的性质和地位。”杨临宏说,是专责机关,而不是从前的“专门机关”,与党的纪律检查委员会合署办公,是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、也不是司法机关。
 
  杨临宏介绍,党的十八大后,党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化,填补了“好同志”和“阶下囚”之间党内监督空间。而国家监察体制改革,则是以法律为尺子,全面填补国家监督的空白。监委依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法。这实际上是新的拓展、新的开创,实现“一加一大于二”、“等于三”,监督对象和内容多出了一块,有新内容,是新创举。
 
  同时,杨临宏也指出,从《行政监察法》到《监察法》,这是从监察的特别法到一般法、从具有反腐败功能的行政法到“反腐败国家立法”、从全国人大常委会通过的“其他法律”(单行法)到全国人大通过的“基本法律”(基本法)的法律性质的巨大转变。
 
  监委监督广 监委谁监督
 
  “纪委和监委合署办公以后是否会成为超级大的权力机构,如何加强对监委的监督和制约?”监察体制改革以来,关于这样的疑问一直存在。
 
  对此,杨临宏表示,各级党委对监察委员会的监督是最有效的监督。党的领导本身就包含着监督。纪委监委在党委领导下开展工作,党委就要加强对纪委监委的管理和监督。
 
  此外,监督还来自两方面,一方面是人大监督、司法监督、民主监督、社会监督、舆论监督等外部监督,另一方面是内部监督制度——自我监督。
 
  打铁必须自身硬。监察法从第55条到61条规定了严格的内部监督机制:一是设立内部专门的监督机构;二是打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度;三是办理监察事项回避制度;四是离岗离职从业限制制度;五是对监察机关及其工作人员不当行为的申诉制度;六是案件处置重大失误责任追究制度等。
 
  监察法第五十三条规定,各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。
 
  此外,监察机关与司法机关既相互配合也相互制约。广大人民群众也可以通过多种渠道对监察委员会进行监督。监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督……一系列法律条文的具体规定,将监察机关的权力关进制度的笼子,使监察机关始终在严格的监督制约下履行职责、开展工作。
 
  本报记者 郑玉明 龙琼燕

 

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